由国务院信息化工作办公室组织的“信息化管理体制与科学决策机制赴瑞典高级培训班”2007年8月28日至9月16日在瑞典进行了学习培训与考察。此次培训，从多角度、多层面了解了瑞典的信息化建设现状、发展思路和运行机制，获益良多。通过培训，进一步开阔了思路，也看到我国信息化与国际先进国家的差距，对今后的工作有了更加深刻的思考和认识。

一、瑞典信息化建设情况

瑞典高度重视信息社会建设，希望通过利用信息技术推动经济增长，增强国家竞争力，促进平衡发展，提高人民生活质量。经过多年发展，瑞典已经拥有比较完备的信息基础设施，信息技术应用普及程度较高，民众和企业使用电子政务和互联网踊跃。据欧盟2006年统计，瑞典的家庭上网率77%，企业上网率96%，宽带入户率51%，使用宽带的企业达89%，每周至少使用一次互联网的人数占80%，网上购买或预订过物品的人数达39%，网上接到订货的企业达24%；个人在网上获得政府服务，查看信息的占48.7%，下载有关表格的占30.7%，填报反馈表格的占21.4%；企业在网上使用政府服务，获取信息的占78%，下载表格占78%，填报表格的占53%。

2002年，国际著名机构IDC对全球55个国家和地区的信息社会4大基础设施(即信息技术、互联网、计算机和社会基础设施)的23个项目进行了评估，瑞典名列榜首。世界经济论坛2004—2005年度《全球信息技术报告》根据信息技术发展的宏观经济环境和法制环境，个人、企业和国家为应用信息技术所具备的就绪状态，以及信息技术的应用情况3个指标评比，瑞典世界排名第六。2007年经济学家情报社的年度白皮书，根据一个国家在信息和通信技术基础设备方面的准备程度，以及消费者、企业和政府利用信息和通信技术能力进行评比，瑞典在全球排名第三。尽管上述评测机构、评测指标和评测结果不尽相同，但可以看出，瑞典信息化水平在国际上处于领先地位。

二、瑞典信息化管理及咨询体系

瑞典是君主宪政国家，国民议会（Riksdagen）是最高权力机关，实行中央(国家)、区域(省)、地方(市)三级政府管理体制。中央政府（内阁总理和部长）由政治家组成，负责外交、军事和立法建议等重大事务，区域(省)政府（21个）负责交通和社会保障医疗，其它事务由地方(市)政府（290个）负责，三级政府有工作联系，但没有隶属关系，彼此独立，只对本级议会负责。各级议会决定“做什么”，政府部门决定“怎么做”。在这种体制下，瑞典各级政府虽然都肩负了信息化和电子政务工作的职责，而且大都设有信息化管理部门，但并没有自上而下统一的信息化管理和咨询体系，国家和地方信息化的重大决策都是由议会和政府集体按照程序做出的。

在中央政府层面，在1994年，瑞典成立了全国信息技术委员会，该委员会由来自信息技术、学术界的专家组成，主要目的是受政府委托，研究并向政府提出促进信息技术在瑞典的发展和应用，增强瑞典信息技术国际竞争力等方面的政策建议。1995年政府又任命了新的信息技术委员会，赋予该委员会更加广泛的任务，其中包括向政府提供信息技术业发展的战略咨询、向公众传播信息技术知识等。2003年，成立了信息技术政策战略小组，在为政府提供信息化战略咨询的同时，在贯彻落实信息化战略任务中扮演了更加积极主动的角色，并与其他政府部门和社会力量合作，努力保证瑞典在信息化方面的国际领先地位。2004年战略小组组成了4个项目组，在医疗卫生、教育、基础设施和宽带、信息技术和电信4个领域向国家提出信息化政策建议。这些信息化政策和战略咨询机构在提供重要信息化战略研究咨询、制定信息化和技术应用政策、标准和法规、促进协调等方面发挥了重要作用。

2006年1月，瑞典新一届政府在财政部下成立了行政事业发展委员会（Verva），负责协调中央政府各部门和有关地方行政事业的发展，与信息化相关的职能主要包括：促进国家电子政务的发展，负责电子政务有关规划、法规标准的论证制定，并提出建设需求；负责在信息化应用方面的政府采购、加强政府部门之间的协调和政府互操作系统标准和指南等。同时还负责促进和协调电子商务的使用和发展。

瑞典工业、就业和通信部下属国家邮政电信局（PTS）是主管信息产业发展和制订相关政策的机构。它的使命是为了保证瑞典的每一个公民都能够享受到高效、支付得起和安全的通信服务。

政府对各个部门信息化工作的推动是通过整体目标管理方式进行的，要求不断提高行政效率，从经费控制方面加以体现，逐步减少行政经费，而并没有提出专门针对各个部门的信息化要求。政府各个部门分别负责各自领域的电子政务和信息化工作，可以根据工作的实际需要开展信息化和电子政务工作。为了提高工作效率，各个部门都把信息化作为提高工作效率、完成工作任务的必要手段，努力推进电子政务，比如隶属于外交部负责对外宣传的瑞典对外文化交流委员会（Swedish Institutes）结合自身的工作，于2007年2月在“瑞典网站”建立了世界上第一个网上虚拟瑞典大使馆，给访问者提供办理护照和签证的有关信息服务。中央政府建立了监督评测体系，每年通过民意调查等手段评价政府各个部门信息化工作的水平和民意满意度。公众认为目前税务系统电子政务做得比较好，实现了直接通过信息系统告知公民需要纳税的金额，并采取措施鼓励通过信息化手段纳税；比较而言，警察系统电子政务相对比较差，没有什么突出的具体措施。

在区域(省)和地方(市)政府层面，信息化管理机构设立不尽相同，一般设立信息技术部，并任命一名首席信息官负责工作，主要职责是建设和维护政府网站、制作信息交流资料、联系媒体、接待参观访问、对外宣传。同时，地方政府还拥有控股公司，联合有关企业事业单位参加，共同承担有关信息化项目的建设和管理工作，以降低政府工作成本，提高效率。我们访问的Stokab公司就是斯德哥尔摩市政府所属专门负责市区光缆铺设和信息化基础设施建设的公司。

此外，1995年瑞典加入欧盟以后，作为成员国，瑞典参与欧盟委员会的决策并执行欧盟形成的决议。

三、瑞典信息化建设的主要特点

（一）以政府为主导，创建全民信息化社会

上个世纪90年代，瑞典就较早认识到了信息化的重要性，及时抓住机遇，积极采取措施，取得了良好效果。1999年，瑞典中央政府向国民议会提交了建设《一个为每一个瑞典人的信息社会》的议案，2000年获得议会通过，成为具有法律效力的国家政策。这个议案明确了瑞典信息技术产业发展的目标：瑞典要成为世界上第一个全民信息化国家，树立全社会对信息技术发展的信心，为每一位公民提供应用信息技术的平等机会，共同享受信息技术的成果。议案同时提出，国家将集中在三个领域投资和开展工作并制定了行动计划，一是梳理和修改有关法律法规，以适应新的信息化时代。通过政府提案，对所有有关法律进行修订，比如修改所有妨碍电子通信和用电子方式处理文件的条款，上千段有关法律文字被修改，以保证电子文件的效力。二是开展信息技术能力方面的教育培训，使国民掌握信息技术应用能力，包括在中小学执行“学校信息技术教育计划”，在技术和自然科学院校增加信息技术教育名额，出资2.11亿瑞典克朗成立网络大学—瑞典电子大学，制定《瑞典老年网络计划》，为老年人举办“老年人上网节”，为少数民族拉普兰族开设数字会议中心和论坛等。三是投资建设信息基础设施，使广大用户接入信息网络成为可能。1993年瑞典政府就解除了电信管制，开放市场，促进了瑞典电信业的发展。瑞典政府部门非常务实地支持信息技术的研发与应用，积极推动信息与通信产业的发展，先后颁布了许多鼓励政策。并对从业人员在家使用计算机的税收减免政策就极大地促进了个人计算机的普及与应用，在瑞典国内铺设宽带等信息设施也得到了政府减税和津贴支持，对使用宽带传输技术的家庭和在此领域投资的企业减税。

（二）以服务为根本，创建高效信息化e政府

在瑞典，执政党、非执政党都要取悦于选民，如果对一件事关注的选民较多，就一定是政治家们关注的焦点。瑞典经济发达，2006年人均GDP约3.38万欧元，人均受教育水平较高，信息化应用十分普及，因此，瑞典政府非常重视利用信息化手段与公众交流和为社会提供服务，把为企业和民众服务，增加透明度，促进民主化，减少政府运营成本，作为建设电子政务的主要目标，建设之初就提出了四项具体要求：一是使居民能够在任何时候、任何地点都能得到政府提供的信息，每周7天每天24小时不间断；二是所有信息必须及时和符合标准规范，服务要简单易用、节省时间、满足需要；三是不论是企业还是个人，在向政府一个部门提供信息后，就不必向其他部门再次提供，“让数据跑路而不是让公民跑路”；四是实行“一站式”服务，保证企业和个人进入一个政府门户网站就可以得到所有政府信息，而不必访问不同机构的不同网站。

政府网站瞄准向居民提供最需要的信息服务，从办理就业、助学金、缴税、失业和养老保险，到帮助外出夫妇安排托儿服务、帮助家长安排学生的课外学习计划等，居民有什么需要就提供什么服务，并不断改进和增加服务内容。斯德哥尔摩省政府正在推行一项“病历统一计划”，使各医院实现病历共享，以方便病人在不同的医院就医。有的市为了方便盲人上网，开发了网上音频系统，盲人可以通过声音上网。瑞典很多政府网站与公民之间都实现了互动，公民提出的许多共性的问题，在网上都可以得到答复，极大地提高了服务效率和服务质量。

（三）以需求为导向，创建决策信息化科学体系

专家咨询、调查研究和征求相关方面意见在瑞典信息化决策中是不可或缺的环节，这是由有关决策程序规定、调查咨询委员会制度来保证的，瑞典信息化的成功很大程度上得益于该制度体系。政府的决策并不是由政府某个部门单独做出的，在重大问题决策之前往往要成立专门的调查咨询委员会，对有关问题进行全面的调查研究，并提出建议报告。委员会通常有一个主席，成员包括各个政党和公众团体的代表，以及专业顾问和有关专家，并成立专门的秘书机构提供服务支持。调查咨询委员会可以采取调查、听证、专题研究等形式对有关重点问题进行调研，还往往伴随着报道记者，使公众及时了解进展情况。一个专题调查咨询根据其复杂性有时要进行1～2年或更长时间。当建议报告提交有关部门后，还要征求政府其他机构的意见，没有被征求到意见的组织和个人，也有权利反映意见。如在瑞典国家邮政电信局（PTS）官方网站“文件和法规”栏目中，专门开辟有“咨询”条目，对将要出台的各项决定向社会征求意见和建议。主管部门将这些反馈意见汇总，决定取舍。对需要国家颁布的政策立法事项，政府部门将以提案的形式向国会提出立法或政策建议。中央政府内阁每周举行例会，讨论重大事项，做出重要决定。所有重要决定要在上会之前经过内阁成员的充分讨论研究，以解决分歧，取得一致。瑞典人认为，整个决策程序显得相对比较烦琐，但为全面反映各方意见、形成科学决策提供了保障。

经过较长时间的努力，目前瑞典逐步形成了一整套比较成熟的国家和政府咨询决策体制。正是这样一套制度体系设计和安排的保证，使得瑞典在信息化领域能够不失时机地做出必要和恰当的决策，及时抓住信息化机遇，使得瑞典在信息化大趋势初现端倪之际，就发现并加以研究，较早制定了推进信息产业和信息化发展，建设信息社会的政策措施，使瑞典信息化走在了世界信息化发展的前列。在了解信息化发展趋势方面，瑞典认真关注和积极响应欧盟在信息社会建设领域的决策和倡议。欧盟对信息社会建设非常重视，是信息社会建设的领导者之一。对欧盟信息社会政策的关注和响应，为瑞典从更高层面把握信息化机遇创造了有利条件。瑞典还积极参与欧盟在信息社会领域的政策咨询和决策，在电子欧洲咨询小组中就有来自瑞典的专家。这些都为瑞典做出正确的信息化咨询和决策提供了重要有价值的信息和参考资料。

（四）以法律为依据，创建推进信息化法制环境

除了推出《一个为每一个瑞典人的信息社会》等国家信息化整体发展战略和修订现有法律法规，以适应新的信息化环境外，瑞典还逐步建立了一套涉及信息化有关决策咨询程序和管理的法律法规体系。在信息化决策、管理和推进过程中，特别注重遵循法律程序，严格依法办事。如《行政程序法》及有关修正案规定了行政部门之间工作的权利义务关系，规定了行政部门向公民和部门之间提供信息的义务，要求各个政府部门在各自的职权范围内必须向其他部门提供支持和帮助，并要求有关重要决定在实施之前要征求有关机构和人员的意见，为电子政务、信息共享和信息化咨询决策提供了重要保障。2003年根据欧盟有关法规制定出台的瑞典《电子通信法》，代替了以前的《电信法》和《无线电通信法》，专门包括了有关决策咨询征求意见的条款，并遵循欧盟有关《咨询程序条约》，专门规定在做出有关决定之前，还要征求其他成员国的意见。瑞典加入欧盟条约规定，欧盟此前制定的有关法案和指令，在瑞典都可以适用，比如《知识产权法》，瑞典法庭必须考察欧洲法庭的判例；欧盟的《竞争法令》可以直接适用于瑞典，瑞典的《竞争法》也按照欧盟法令进行了修订；《电子签名法》按照欧盟有关法令制定，于2001年实施等。这项规定使欧盟不断制定和完善的有关信息社会建设的法律法规能够与瑞典法律体系很好地结合起来，为瑞典信息化的实施和推进提供了有利条件。

在信息化管理方面，主要的法律法规还包括：《个人数据法》规定任何人储存和使用他人信息都必须拥有瑞典数据检查机构的许可证；《公共信息法》规定政府文件应免费向公民提供，除了法律明确规定的内容，如国家机密、个人信息等；《出版自由法》和《言论自由基础法》这两部法规定了印刷品、电影、广播、电视以及音像制品等在网络和传统领域的传播规定，如报纸上的内容也可在网络上刊登，同样受到保护；《BBS法案》规定了用户发布的、以“电子布告栏”形式存在的所有数据存储方式，包括网页、文档和软件，要求网络服务商也要定期检查，以确保没有不良信息；《互联网信息服务商法案》要求网络服务商必须按时检查服务商本身给用户提供的信息，保证没有非法内容，即使这些内容是用户要求的，如有关种族歧视、儿童色情或者侵犯版权的信息，还有《电子商务和其他信息社会服务法》、《保护半导体和集成电路设计法》、《专利法》、《仲裁法》、《版权法》等。

瑞典关注到，现代信息技术正在快速发展并不断走向融合，这也要求法律法规体系给出新的解决办法以适应新的需要，因此不断完善已有法律法规，并不断根据新的情况制定新的法律。

当然，瑞典是一个资本主义国家，实行两党制，政治体制和传统的相对独立的分散式三级政府管理，造成了政府信息系统建设缺乏统一的顶层设计，各级和不同地方政府间信息系统互联互通有一定难度，为跨区域的信息服务带来不便，如患者的社区病历在市级信息系统中，而医院病历在省级信息系统中，而这两级信息系统目前没有互通，给病人转院带来了麻烦。斯德哥尔摩省政府推行的“病历统一计划”，就是要试图解决这一问题。

五、体会与建议

（一）政府主导是推进信息化的根本动力

纵观世界，无论是发达国家还是发展中国家，推动国家信息化，利用信息化手段为公众服务都无一例外是政府主导的。瑞典政府在推动信息化建设中，着力基础设施建设、国民基本信息技能培训和提高、公众对使用信息技术和网络信心的树立、法律法规和政策的修改完善，起到了很好的主导作用。相对瑞典等西方国家而言，我国有从中央到地方统一管理的优势。充分利用我们的优势，在信息化工作中坚持政府主导和继续加强对信息化工作的统一领导，贯彻落实《2006-2020国家信息化发展战略》，建立健全适应信息化发展的法律体系和信息化标准体系，对重要信息系统和基础设施进行统一规划部署和总体顶层设计，可以更高效、更节约地推进国家信息化，推进信息技术在国民经济和社会各个领域的广泛应用，实现信息化又好又快发展，在较短的时间内实现跨越，提高国家竞争能力和软实力，为社会主义经济建设和和谐社会建设发挥更大的作用，做出更大贡献。

（二）应用需求是推进信息化的基本导向

解决现实问题、满足实际需要是信息化建设最基本的推动力量，是信息化的出发点和落脚点。瑞典政府推出的电子政务服务，请使用者进行评价，做得好的可以得到更多的资金支持，获得更大的发展。许多地方政府不断根据当地居民的实际需要，更新和改进提供的信息服务，增加群众真正需要、使用多的服务内容，并关注社会弱势群体的特殊需要。在经济发达的瑞典，信息技术推广应用和信息化的渗透仍然是按照需求的优先集递次推进的过程，既要兼顾信息技术快速发展的特点，在建设新的信息通信服务应用系统时，选择适当先进的技术手段，又要密切结合当前的实际需要，充分考虑投入产出经济效益问题。在我国，信息化要完成根本任务，必须从解决国民经济和社会发展最紧迫最重要的问题着手，从提供人民群众最迫切需要的服务着手，因地制宜，不断总结经验和信息化工作的规律，真正实现信息化在各个领域的推动促进作用，才能实现信息化的扎实稳步推进和可持续发展。

（三）体制机制是推进信息化的关键要素

信息化是现代生产力最活跃的要素，具有发展速度快、不断创新的特点，是推动世界经济增长的重要源泉，正在改变着人类的生活、工作和管理方式。生产关系领域的国家信息化管理体制机制和有关法律制度建设要不断适应生产力发展新的特点，做出相应调整和创新，积极引领信息化的发展。瑞典具有比较成熟的国家管理体制、法律体系和严格依法办事的传统，在信息化的初期阶段尽占先机。但这样一个在国际上以“善治”自诩的国家，仍然不断对已有的法律体系进行修改完善，以适应信息技术这一生产力要素的突起。瑞典也已发现，地方政府高度自治的管理体制对推进信息化和信息系统的互联互通有一定制约，目前通过中央的地方政府和区域协会以及地方政府的自发活动促进协调，从国家层面希望通过制订互操作标准等促进整合。我国中央、省已经建立了强有力的国家信息化领导体制，在有关信息化的政策和立法领域努力推进，初步形成了《2006-2020国家信息化发展战略》、《电子签名法》、《政府信息公开条例》，以及涉及电子政务、电子商务、信息产业、软件和信息服务、网络管理、信息安全等方面的一整套法律法规政策规划体系，为我国信息化事业的发展奠定了良好基础。进一步完善我国信息化管理体制，使各级政府信息化管理机构更加规范和有力，并根据工作和发展需要着手有关法律法规的制订和修订工作，比如制定《行政程序法》等，将为信息化创造更加良好的环境，有利于充分发挥信息化的强大作用。我市在2001年机构改革时虽相应建立了信息化领导小组及其办公室，但仅是议事协调机构，未纳入政府组成部门；在县（市）区中江都、高邮、宝应、邗江的信息化管理体制尚未理顺，维扬区信息化人员编制尚未落实，开发区、新城西区、蜀岗－瘦西湖风景名胜区、化工园区及有关部门尚没有专门的信息化机构和人员，给信息化推进工作带来很大影响。因此，进一步完善信息化管理体制机制非常必要。

（四）科学决策是推进信息化的重要保障

信息化是覆盖现代化建设全局的战略举措，具有战略前瞻性和高度复杂性。要做到科学决策，必须把握国际信息化发展趋势，掌握国际国内各个方面的实践经验，不断探索信息化发展规律。建立决策咨询体制，形成科学的决策程序，以动员社会各个方面的力量，特别是在信息化相关领域具有丰富实践经验和理论知识的专家力量，群策群力，是保证信息化科学决策的基础。瑞典在不同时期，根据需要，建立了不同类型的专家咨询机构，并建立了咨询和决策的程序，为做出信息化发展的正确决策发挥了重要作用。我国已经建立了以国家信息化专家咨询委员会为代表的国家信息化决策咨询机构，我市也设立了市政府信息化专家咨询委员会，外聘了10名专家并颁发了证书，已经为信息化科学决策做出了积极贡献。应继续发挥这些咨询机构的作用，扩大规模，活动经常化，并通过法制化方式，明确咨询的职能，确定咨询决策的程序，为信息化发展提供咨询和科学决策的制度保障。

（本文为作者参加国务院信息化工作办公室赴瑞典信息化管理体制与科学决策机制高级培训班学习的调研报告）